福建日报（2019-08-19）：健全国有自然资源法制与资产管理机制 ...

福建日报（2019-08-19）：健全国有自然资源法制与资产管理机制<hr>发布日期:  2019-08-19                            作者： 叶知年                            阅读： <hr>《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《中华人民共和国物权法》第46条和第48条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”要管理好国有自然资源资产，健全的法律制度是基本保障。
健全我国国有自然资源法制，具有重要的现实意义：
首先，从理论层面上看，针对国有自然资源资产管理机制问题，需要创设科学的国有自然资源权利配置理论与实务权义结构，以应对日益严重的生态危机。从公法和私法相结合角度将国有自然资源资产进行有效调控和管理，尝试从理论上完善我国国有自然资源法律制度，实现国有自然资源资产的经济利益和生态利益相协调、效率价值与公平价值相协调，以实现国有自然资源的开发利用与保护并重，满足经济现代化和生态现代化建设的需要。
其次，从实践层面上看，通过完善我国国有自然资源法制，创新国有自然资源资产管理机制，整合优化国有自然资源资产管理职责配置，理顺国有自然资源资产管理职责关系，完善国有自然资源资产管理机制，保护国有自然资源资产所有者和使用者权益，公平分享国有自然资源资产收益，着力构建归属清晰、权责明确、监管有效的国有自然资源资产管理机制，为“美丽中国”建设提供体制和机制保障。
第三，从立法层面上看，我国将来制定国有自然资源法律，包括国有自然资源权利在内的法律制度不可或缺。只有熟知国有自然资源权利的属性、构成和效力，才能使未来的国有自然资源法律制度适合国有自然资源权利的要求，成为填补国有自然资源资产管理规范漏洞的依据，使国有自然资源权利与私法中的各种物权制度衔接和配合得恰到好处。
第四，从司法层面上看，由于侵害国有自然资源资产权益的监管机制不完善，加上保护国有自然资源资产权益的诉讼机制不完善，导致现实中侵犯国有自然资源资产的事件频频发生。完善我国国有自然资源法律制度，建立逻辑合理的国有自然资源资产纠纷解决机制，形成产权明晰的国有自然资源权利秩序，为司法实践中存在的国有自然资源资产纠纷的解决提供切实的法律依据。
国有自然资源资产管理机制是一个既富有魅力又具有挑战性的课题，它涉及一个意义深远的问题——法律如何保障人以生命体的形式存在，同时又给予其在得以生存的前提下追求幸福生活的激励。国有自然资源资产管理机制是一个相当复杂的问题，它不仅涉及法学的内容，而且涉及其他学科（如经济学、管理学、生态学）的内容。在法学内部，它不仅涉及公法的内容，而且与私法制度密切相关。为此，应以“美丽中国”建设为契机，以绿色发展观为指导，秉持可持续发展理念，创新国有自然资源资产管理机制。具体而言，完善我国国有自然资源法制，应着重解决以下问题：
首先，国有自然资源权利行使机制法律问题。国有自然资源资产管理是国家运用行政手段和市场力量，对国有自然资源资产在不同区域和主体之间，在各种不同的使用方向上进行分配的活动。对国有自然资源资产设定权利，规范其配置过程，对于保护和开发利用国有自然资源资产具有重要意义。完善国有自然资源权利行使机制的目标在于，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一。由于国有自然资源资产的有限性及特殊重要性，决定了其权利不能任个人自由行使，必须由国家做出合理分配，行政和市场成为配置国有自然资源资产权利的主要方式。可持续发展是人类的必然选择，作为一种基本理念和一项基本原则，应贯彻到国有自然资源权利行使机制中去。
其次，国有自然资源权利实现机制法律问题。从法律的层面看，生态环境问题的产生和控制与自然资源的配置方式和主体的权利义务运行模式直接相关。因此，应以绿色发展观为指导，以国有自然资源的可持续开发利用和环境保护为出发点，坚持保护、节约与合理开发利用并重、保护优先的原则，通过完善立法，对国有自然资源权利实现机制进行法律规范，规定比法律上的一般权利更为严格的国有自然资源权利实现的条件和程序，设置符合环境保护需要的国有自然资源权利实现法律制度。法律应当作为国有自然资源权利实现机制的基本规则，确定国有自然资源资产归属和开发利用的制度安排。我国应当以国有自然资源利用所满足的不同人类需求为标准，设计科学的国有自然资源权利实现机制。
第三，国有自然资源监管机制法律问题。需要建立起科学的、可行的国有自然资源资产监管法律制度，从而协调好国有自然资源权利人利益保护与环境保护之间的关系。长期以来，由于行政配置，而导致国有自然资源无价或者低价现象。目前，我国国有自然资源资产管理开始注重行政与市场的双重配置，实行国有自然资源使用权的有偿交易，从总体上看，正在向有利的方向渐进，但是制度变迁的成本过高，还存在许多不足。应当通过立法的形式，确定有效的国有自然资源资产监管机制，规范国有自然资源资产的权利配置过程，结合行政控制与公众参与，建立综合的调控机制，确保国有自然资源的安全。
现行国有自然资源资产管理机制以行政化理念和思维为指导，明显存在重公法规范而轻私法规范、强化行政手段而弱化民事手段的倾向，造成国有自然资源资产管理过于依赖行政手段，忽视权利配置在国有自然资源资产管理中的重大意义和价值的现象。同时，国有自然资源资产的保护亦是以行政法和刑法的惩罚功能为主，以事后救济为主。这种行政化的管理理念导致国有自然资源立法部门化，单行立法变成了国有自然资源资产管理部门的立法，人为地造成国有自然资源资产管理的条块分割，破坏了国有自然资源资产管理机制的统一性和协调性。显然，过于依赖行政权力的管理与自然资源物权理念、目的和功能相去甚远，亦是国有自然资源资产管理制度改革面临的巨大障碍。基于以上认识，本着国有自然资源物权化的基本原则，更新国有自然资源资产管理理念，转换国有自然资源资产管理模式，以市场机制为基础，从私权本位出发，建立新型的国有自然资源资产管理法律制度，是完善我国国有自然资源法制的关键所在。
国有自然资源权利难以就其积极特征立论，对于部门法来说，实在的意义有限。面对现实，如何进行国有自然资源权利的类型化和创制，将国有自然资源法律制度适度置于良好的生态环境中并与之有机地结合，建立科学的国有自然资源法律制度，形成与其权利配置机制吻合的法制整体，以更具实效，是完善我国国有自然资源法制的重点。
国有自然资源权利内部，相当的权利会并存于某个特定的区域，如矿业权、取水权可能并存于某宗土地的地表、地下，这些权利运行时可能相互干扰。如何通过生态现代化理论的构想，构建科学的国有自然资源法律制度，在一定程度上化解环境资源法学之主体扩张、权利配置、责任归属等法制导致的体系混乱问题，从而有效协调公法与私法的关系，正确处理国有自然资源资产管理和环境保护之间的关系，实现环境保护与可持续发展的双重目的，是完善我国国有自然资源法制的难点。
（作者为福州大学法学院教授）


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